Öffentlich beschaffen mit Künstlicher Intelligenz - Cui bono?

Künstliche Intelligenz (KI) ist längst kein reines Experimentierfeld für Technologiebegeisterte mehr. Während vor wenigen Jahren erst einzelne Pioniere mit KI-Anwendungen experimentierten, setzen sich heute immer mehr Organisationen mit deren Einsatz auseinander. Auch im öffentlichen Beschaffungswesen wächst das Interesse an KI und ihren Möglichkeiten. Die Schweiz befindet sich dabei in einer dynamischen Übergangs- und Experimentierphase. Zahlreiche neue Softwarelösungen kommen auf den Markt, wobei es zunehmend schwierig wird, den Überblick zu behalten. Die Anwendungen richten sich sowohl an öffentliche Beschaffungsstellen als auch an private Anbieter und decken unterschiedliche Aufgaben ab: von der Marktanalyse und Bedarfsermittlung über die Erstellung von Ausschreibungsunterlagen und die Evaluation von Angeboten bis hin zur Angebotserstellung und Abwicklung von Abrufen aus Rahmenverträgen. Hinzu kommen allgemein zugängliche KI-Anwendungen wie ChatGPT oder Claude. Wie in anderen Ländern auch befinden sich die KI-Anwendungen in der Schweiz noch in den Kinderschuhen. Gleichzeitig führt die Vielzahl unterschiedlicher Tools zu einem Dschungel, der es schwierig macht, den Überblick zu behalten und zu entscheiden, welches Tool wirklich einen Mehrwert schafft.

Mehr als nur eine Ausschreibung: Öffentliche Beschaffungen als Zyklus verstehen

Dabei darf nicht vergessen gehen: Jede öffentliche Beschaffung erstreckt sich über einen Zyklus mit verschiedenen Phasen. Als erstes hat jede Beschaffungs- und Bedarfsstelle zu reflektieren, welchen Bedarf sie erfüllen muss und wie sie diesen Bedarf am besten erfüllt (Bedarfsdefinitionsphase). In einem zweiten Schritt muss sie den Markt analysieren, um sich ein Bild zu machen über die zu beschaffende Leistung (Marktanalyse). In einem nächsten Schritt kann sie die eigentliche Ausschreibungsphase in Angriff nehmen, und den Beschaffungsgegenstand anhand konkreter Kriterien definieren und die Ausschreibungsunterlagen entsprechend formulieren (Ausschreibung). Erst dann kann diese publiziert (Publikationsphase) und nach Eingang der Offerten auch evaluiert werden (Evaluationsphase). Das gemäss den Evaluationskriterien «vorteilhafteste» Angebot gewinnt dann den Zuschlag. Erst dann kann der Vertrag abgeschlossen werden und die eigentlich Vertragslaufzeit beginnt. Doch auch nach Ablauf der Vertragslaufzeit ist die Beschaffung streng gesehen nicht zu Ende – dann sollten die aus dem Prozess gezogenen Erkenntnisse ins Vertragsmanagement fliessen. Die Einsatzmöglichkeiten, aber auch die damit verbundenen Risiken unterscheiden sich je nach Phase erheblich.

Vor der Ausschreibung: Bedarfs- und Marktanalyse

Ob KI bei der Marktanalyse tatsächlich helfen kann, ist fraglich. Zwar können KI-Tools öffentlich verfügbare Marktinformationen auswerten, potenzielle Anbieter identifizieren und bestehende Ausschreibungen analysieren. Allerdings sind sie auf die ihnen zugänglichen Daten angewiesen, die für eine fundierte Marktanalyse nicht ausreichen. Gute Marktkenntnisse bleiben somit eine zentrale Voraussetzung für eine erfolgreiche Beschaffung. Nur wer die Marktgegenseite, die verfügbaren Lösungen und deren Unterschiede kennt, kann den Bedarf präzise formulieren und geeignete, differenzierende Ausschreibungskriterien formulieren.

Eine besondere Herausforderung besteht darin, mit «dem Markt», sprich mit Wirtschaftsakteur*innen auf diesem Markt, in Kontakt zu treten – ohne eine Vorbefassung in Kauf zu nehmen, die nicht ausgeglichen werden kann (Art. 14 BöB/IVöB). Diesen Balanceakt müssen die zuständigen Fachexpertinnen und Fachexperten selbst bewältigen. KI kann ihnen diese Verantwortung nicht abnehmen. Im Gegenteil: Wer sich bei der Marktabklärung zu stark auf KI verlässt, riskiert ein unvollständiges Marktverständnis und wägt sich aufgrund der KI vielleicht in falscher Sicherheit, was Marktkenntnisse anbelangt. Einen konkreten Mehrwert kann KI hingegen bei der Auswertung von «Requests for Information» (RFI) bieten, die auch einen Teil der Marktanalyse darstellen können. So können eingegangene Rückmeldungen anonymisiert, strukturiert aufbereitet und systematisch ausgewertet werden.

Erstellung der Ausschreibungsunterlagen und Evaluation der Offerten

Während der Ausschreibungsphase kann KI sowohl Beschaffungsstellen als auch Anbieter unterstützen. Besonders sinnvoll ist ihr Einsatz dort, wo grosse Datenmengen verarbeitet und Informationen strukturiert aufbereitet werden müssen. Beispielsweise kann KI aus Ausschreibungsunterlagen eine Evaluationstabelle erstellen oder deren Formeln überprüfen. Auch bei der Identifikation möglicher Unklarheiten, die später in der Fragerunde auftauchen könnten, kann KI helfen. Bei standardisierten Leistungen ist der Einsatz von KI hingegen nicht unbedingt notwendig. Entscheidend ist, dass die Ergebnisse reproduzierbar und überprüfbar sind.

Beschaffungsstellen sollten Ausschreibungen jedoch nicht allein durch KI erstellen oder prüfen lassen. Das Transparenzgebot verlangt nachvollziehbare und rückverfolgbare Entscheidungen, während das Diskriminierungsverbot die Gleichbehandlung aller Anbieter verlangt. Deshalb bleibt der «Human in the Loop» zentral: KI-generierte Ergebnisse müssen durch Fachpersonen überprüft werden. Allerdings zeigen Studien, dass Menschen dazu neigen, KI-generierten Ergebnissen übermässig zu vertrauen (Automation Bias). Eine menschliche Kontrolle allein garantiert deshalb noch keine ausreichende Qualitätssicherung. Ein bewusster und selektiver KI-Einsatz ist daher entscheidend, um Transparenz und Vertrauen zu gewährleisten.

Auch auf Anbieterseite bietet KI Potenzial. Sie kann umfangreiche und wenig strukturierte Ausschreibungsunterlagen analysieren und dabei helfen, zu beurteilen, ob sich eine Angebotseinreichung lohnt. Zudem unterstützt sie bei der Organisation wichtiger Termine und Fristen sowie bei der Zusammenstellung und sprachlichen Aufbereitung von Referenzen. Damit kann KI insbesondere den administrativen Aufwand bei der Angebotserstellung reduzieren.

Nach Projektabschluss: die Vertragserfüllungsphase

Auch nach der Zuschlagserteilung bieten KI und digitale Technologien erhebliches Potenzial. Insbesondere die Überwachung der Vertragserfüllung ist in der Schweiz bislang wenig verbreitet. Dabei kommt es immer wieder vor, dass Anbieter nachträglich höhere Vergütungen verlangen oder Anpassungen der vereinbarten Leistungen vornehmen möchten. KI-gestützte Monitoring-Tools könnten helfen, Vertragsbedingungen, Kostenentwicklungen und die Einhaltung vereinbarter Leistungen systematisch zu überwachen und frühzeitig auf Abweichungen hinzuweisen.

Grosses Potenzial besteht zudem im strategischen Beschaffungsmonitoring. Mithilfe datenbasierter Analysen liesse sich beispielsweise untersuchen, welche Anbieter wie viele öffentliche Aufträge erhalten, wie sich die Beschaffungsvolumen verteilen und wo Abhängigkeiten von einzelnen Lieferanten bestehen. Dadurch könnten Konzentrationsrisiken, mangelnde Anbietervielfalt oder Risiken in Lieferketten frühzeitig erkannt werden. Auch im Bereich Nachhaltigkeit eröffnen sich Möglichkeiten: KI könnte Ausschreibungen systematisch auf Nachhaltigkeitskriterien untersuchen, besonders fortschrittliche Beschaffungsstellen identifizieren und erfolgreiche Ansätze für andere Beschaffungen zugänglich machen.

Die grösste Herausforderung liegt dabei weniger im rechtlichen als im kulturellen und organisatorischen Bereich. In vielen Beschaffungsstellen fehlt bislang eine etablierte Praxis des systematischen Vertrags- und Beschaffungsmonitorings. Dafür braucht es ein verändertes Verständnis des Beschaffungsrechts: Es geht nicht nur darum, rechtliche Vorgaben einzuhalten, sondern auch darum, bestehende Handlungsspielräume aktiv zu nutzen, um öffentliche Beschaffungen langfristig strategisch, wirtschaftlich und nachhaltig zu gestalten. KI kann dabei unterstützen, ersetzt aber weder die entsprechende Verwaltungskultur noch die strategische Verantwortung der Beschaffungsstellen.