Zwischen Wettbewerb und Souveränität

2025 war ein turbulentes Jahr für die Schweizer Wirtschaft. Dass die zweite Amtszeit von Präsident Trump Unruhe und «Ungemach»[1] bringen wird, war zu erwarten. Doch das Ausmass des Ungemachs war auch in einem pessimistischen Szenario so nicht zu erwarten. Dass Präsident Trump das bereits totgesagte Handelshemmnis der Zölle wiederbeleben würde, hatte sich abgezeichnet: bereits in seiner ersten Amtszeit belegte er einzelne Produkte wie Stahl mit Strafzöllen[2] und im Wahlkampf 2024 bezeichnete er Zölle als «the greatest thing ever invented».

«True friend of Switzerland» – not

In Antizipation allfälliger Strafzölle reagierte das im Aussenhandel federführende Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) im März 2025 mit einem Brief an eine Handelsbeauftragte der USA. Dieser betonte, dass die Schweiz nicht mit der Europäischen Union (EU) gleichzusetzen sei, denn: Erstens hat die Schweiz weder eine Digitalsteuer noch, zweitens, Regeln bei der Vermarktung und Nutzung von KI oder Online-Plattformen. Drittens, so der Brief weiter, habe die Schweiz auch keine Ausgleichs-CO2-Steuer (sog. «Carbon Adjustment Mechanism» [CBAM], der die EU gerade in einem langjährigen, Gesetzgebungsverfahren eingeführt hat)[3]. All dies mache die USA zu einem «true friend of Switzerland».

Es nützte: nichts. Am 2. April, dem «Liberation day», hob der Präsident medienwirksam die grosse Tafel hoch, die alle Länder der Welt flächendeckend mit Zöllen abstrafte – sogar die nur von Pinguinen bewohnte «Mac Donald»-Insel. Die Schweiz kassierte einen Zollsatz von 31% und zeigt sich gleichermassen ungläubig wie schockiert (spoiler-alert: Am 1. August sollte es nochmals schlimmer werden; wie um der Schweiz die Feierlaune zum Nationalfeiertag zu verderben, kündigte die Trump-Administration Strafzölle von 39% an).

Privatwirtschaft geschockt, Beschaffungswelt entspannt?

Die Folgen von Strafzöllen sind einschneidend. Denn Zölle sind im Effekt nichts anderes als Steuern (einfach ohne Lenkungscharakter) und verteuern Produkte künstlich. Während die Zusatzeinnahmen in die Staatskassen fliessen, tragen die Zusatzkosten die Produktionsfirmen, welche sie wiederum – ganz oder teilweise – auf die Konsument*innen abwälzen. Für die Schweiz ist eine zusätzliche Verteuerung auf Exporte wettbewerbstechnisch kaum tragbar, schon ohne Zölle trägt sie die Zusatzlast der hohen Produktionskosten. Bei 31% Zöllen hiesse dies, dass die ohnehin schon sehr teuren Schweizer Produkte in den USA zusätzlich um einen Drittel teurer werden.

Mit dem Beschaffungswesen der Schweiz hat das auf den ersten Blick hingegen wenig zu tun. Die Schweiz ist eine Exportnation und Schweizer Firmen exportieren viele Güter in die USA (und tragen so zum von Trump vielfach aufgeworfenen Güterhandelsüberschuss von 28 Mia CHF bei). Dies aber «B2B/B2C» und nicht als Anbieter bei öffentlichen Vergaben von amerikanischen Behörden (diejenigen Firmen, die das tun, wie beispielsweise Stadler Rail, operieren hier mit ihren amerikanischen Tochterfirmen)[4]. Ein zweiter Blick aber zeigt, dass die angespannte Zollsituation auch Verbindungen mit dem Beschaffungswesen aufweist. Denn wer den Blick vom Güterhandel abwendet und auf den Handel mit Dienstleistungen richtet, sieht, dass die Situation dort genau umgekehrt ist: Bei Dienstleistungen verzeichnet die Schweiz ein Handelsdefizit von 29 Mrd. Dollar. Sie importiert also viel mehr Dienstleistungen als sie exportiert.[5] Das ist – nicht nur, aber zu einem zumindest beträchtlichen Teil auch – auf IT-Dienstleistungen zurückzuführen. Denn hier beherbergt die USA eine Konzentration an Grosskonzernen, die in diesem Bereich die unbestrittenen Marktführer sind (nennen wir sie hier auch «Big Tech») und die auch die Schweiz beliefern. Die Beschaffungsstatistik zeigt,[6] dass ein Teil der grossen Nachfrage nach IT-Dienstleistungen auf Aufträge der öffentlichen Hand zurückzuführen ist, also in die Kategorie IT-Beschaffungen fällt.

In der Exportwirtschaft sowie bei IT-Beschaffungen: Starke Abhängigkeiten von den USA

Egal von welcher Seite man es nun also betrachtet, klar ist: Die Abhängigkeit der Schweiz von den USA ist gross. Die Privatwirtschaft ist auf die USA als Exportmarkt angewiesen, um ihre Produkte zu verkaufen und Geld zu erwirtschaften. Die öffentliche Verwaltung wiederum ist von den USA als Lieferantin/Dienstleistungserbringerin abhängig, um die für die Digitalisierung notwendigen IT-Mittel kaufen zu können. Wenn man bedenkt, dass diese IT-Lösungen oftmals aus den Händen der Big Tech Riesen kommen, die enge Banden zur Trump-Administration pflegen, erstaunt es wiederum auch nicht, dass die offizielle Schweiz im eingangs erwähnten Seco-Brief die fehlende Regulierung (die ja eben die Trump-nahe US Big Tech Grossfirmen frei schalten und walten lässt), als Verhandlungsmasse im Zollstreit ins Feld führt. So fördert die Abhängigkeit in einem Bereich die Abhängigkeiten im anderen Bereich zutage.

Während die Abhängigkeit im Exportbereich, den der Zollhandel so empfindlich getroffen hat, (volks-)wirtschaftlich fatal ist, ist sie bei IT-Beschaffungen noch viel fataler. Denn wo es beim Güterhandel um Geld geht, geht es bei der Digitalisierung des öffentlichen Sektors zwar auch um Geld (so gab der Bund letztes Jahr ganze 150 Millionen CHF für Microsoft-Lizenzen aus)[7] aber vor allem auch um das Grundrecht von Bürger*innen auf Privatsphäre und Datenschutz sowie um die Wahrnehmung von Kernfunktionen durch den Staat. Dass die USA nicht davor zurückschrecken, die Muskeln spielen zu lassen, zeigen Rückgriffe von US-Behörden auf die E-Mails von Schweizer BürgerInnen[8] sowie, ziemlich eklatant, die Sperrung des E-Mail Accounts eines Anklägers des Internationalen Strafgerichtshof (International Criminal Court, ICC). Diese Abhängigkeiten gilt es zu vermindern.

Abhängigkeiten verringern – auch durch IT-Beschaffungen

Im Zollstreit hat die Schweiz eine Einigung gefunden. Mithilfe einflussreicher Schweizer Unternehmer und Geschenken à la «Goldbarren und Gold-Rolex» hat sich die USA versöhnlich gezeigt und den Strafzollsatz für die Schweiz auf 15% gesenkt – nun haben wir zumindest gleich lange Spiesse mit der EU. Doch damit ist es noch nicht getan. Denn, einerseits lässt der Deal immer noch an Reziprozität vermissen (ad memoriam: die Schweiz hat die Industriezollsätze 2023 auf 0% gesenkt, also abgeschafft) und auch die Mittel, mit dem der Deal erreicht wurde, sind aus juristischer Sicht fragwürdig und fördern die Macht-Asymmetrie in den Verhandlungen zutage.[9] Andererseits haben die «Verhandlungen», wenn man so will, im Bereich der digitalen Souveränität noch gar nicht wirklich begonnen.

«Make or buy»

Die Schweiz muss diese Verschnaufpause nutzen, um ihre Abhängigkeit von den USA zu verringern. Natürlich gilt das einerseits für den Güterhandel bzw. die Exportwirtschaft. In diesem Bereich hat sich 2025 mit dem Abschluss zweier grosser Freihandelsabkommen (FHA) mit Mercosur und Indien viel getan. Doch eben auch im Softwaresektor. Dort muss die Schweiz Bemühungen intensivieren. Bei Software, welche die öffentliche Hand nutzt, um ihre Staatsaufgaben wahrzunehmen (nennen wir sie der Einfachheit halber «Behördensoftware») ist es aktuell immer noch so, dass ein Grossteil im Privatsektor eingekauft wird[10], nur schon weil der Privatsektor mit Big-Tech viel Innovationskraft auf sich vereint.

Auch wenn das in absehbarer Zeit wohl noch so bleiben wird, wird die «make or buy»-Frage immer wichtiger. Behörden, die Individualsoftware benötigen, sollen sich ganz am Anfang, bereits in der Bedarfsanalyse fragen, ob die zu beschaffende Dienstleistung durch eine staatliche Stelle erbracht werden soll.[11] Dabei ist digitale Souveränität nicht mit Autarkie gleichzustellen und der Schluss, dass «make» automatisch zu qualitativ besseren Ergebnissen führt, wäre fehlgeleitet. Doch die Frage «make or buy» ist eine strategische Kernfrage, die auch die Frage impliziert, ob Kooperationspartnerschaften eingegangen werden können, um Nachfragevolumen zu bündeln.[12] In diesem Sinne werden gemeinsame Beschaffungen (in Form von Beschaffungskooperationen oder Einkaufsgemeinschaften) oder spezialisierte staatliche Stellen wie in Deutschland das ZenDis[13] immer mehr an Relevanz gewinnen.

… und wenn buy – von wem?

Wenn es aus technischen oder wirtschaftlichen Gründen Sinn macht, die IT-Lösung auf dem externen Markt zu beschaffen, kann sich hier die Frage stellen, ob sich geografische Einschränkung aufdrängen. Solche sind nicht leichtfertig vorzunehmen, denn grundsätzlich ist die Schweiz als WTO GPA Staat verpflichtet, öffentliche Aufträge im sog. «Staatsvertragsbereich» international auszuschreiben – also zumindest in den GPA-Ländern, also den Ländern, die das WTO GPA ebenfalls unterzeichnet haben.[14] Eine geografische Einschränkung, die in den Kreis der WTO GPA Staaten eingreift, wird sich wohl auf die «security-clause», also die Ausnahmeklausel in Art. III:1 des GPA[15] berufen müssen, also aus Sicherheitsgründen erforderlich scheinen. Unklar dabei ist, ob eine solche Berufung jegliche Wettbewerbsmechanismen aushebeln würden, oder lediglich diejenigen im Geltungsbereich desGPA.[16] Ebenfalls zu beachten ist, dass geografische Einschränkungen nicht per se mit «Switzerland first» gleichzusetzen sind.[17]

Keine Software ohne Hardware

Ein letzter, bislang ebenfalls noch vernachlässigter Aspekt der digitalen Unabhängigkeit bringt die Diskussion zurück auf die Ebene des Güterhandels, konkret auf den Handel mit kritischen Mineralien. (Dies wäre schon fast ein eigenes Thema für sich, an dieser Stelle soll es der Vollständigkeit halber zumindest angetönt werden, denn: ohne Hardware keine Software.)[18]

Um eigenständige und vor allem nachhaltige Softwarelösungen programmieren zu können, brauchen Staaten Zugang zu der dafür notwendigen Hardware-Infrastruktur. Dass die kritischen Mineralien, auch «rare earths» oder «seltene Erdmetalle» genannt, die zum Bau dieser Infrastruktur notwendig sind, nicht im Überfluss vorhanden sondern eben, wie der Name suggeriert, selten sind, hat bereits im letzten Jahrzehnt Handelskriege angeheizt, die sich in den jüngsten Jahren mit dem Boom von KI und den dafür notwendigen hochleistungsfähigen Rechenzentren noch weiter akzentuiert haben.[19] Auch die USA ist sich dieser Herausforderung bewusst und will sich mit bisweilen fragwürdigen Methoden den Zugang zu rohstoffreichen Gegenden sichern. Einige Länder Asiens wiederum haben begonnen, sich hier im Rahmen von Freihandelsabkommen gegenseitig Zugang zu sichern, auch wenn von diesen Verhandlungen bislang wenig an die Öffentlichkeit gelangt.[20] Die Schweiz ist sich der Herausforderung diesbezüglich durchaus bewusst. Sie hat 2024 zusammen mit der ETH die sog. «SwissChips»-Initiative gestartet, deren Ziel es ist, eigene Halbleitertechnologien auf die Beine zu stellen.[21] Die Resultate der Initiative sind mit Spannung zu erwarten.

Freihandelsabkommen wichtiger denn je

Es bleibt aber zu hoffen, dass die Schweiz mit ihrer starken Tradition an Freihandelsabkommen die diplomatischen Fühler ausfährt und sich den Zugang zu den entsprechenden Mineralien auch auf dem Weg der Handelsdiplomatie sichern kann. Auch hier gilt wie in allen den hier angesprochenen Bereichen, von der Exportwirtschaft bis zum IT-Beschaffungswesen: Nur eine mehrgleisige Strategie – ein Mix also aus unilateralen, bilateralen und internationalen Massnahmen – wird der Schweiz die Diversifikation bringen, die im Zeitalter der Handelskriege so unabdingbar sind. Lieber auf eine breit abgestützte Allianz zuverlässiger Handelspartner setzen, als auf den einen grossen true false friend.

Referenzen

[1] Die NZZ titelte unter Bezugnahme auf eine Studie des Thinktank «foraus» im Vorfeld der US-Wahlen im Oktober 2024 «Mit Trump 2.0 droht dem Schweizer Handel Ungemach», siehe gleichnamiger Artikel von Tobias Gafaer in der Print-Version der NZZ vom 8.10.2024. Siehe auch foraus, «Trump 2.0? Was auf die Schweiz zukommen könnt», Policy Brief vom Oktober 2024, https://www.foraus.ch/publications/trump-2-0-was-auf-die-schweiz-zukommen-konnte/

[2] Gegen die Zölle auf Stahl reichte die Schweiz zusammen mit anderen betroffenen WTO-Staaten Klage bei der WTO ein, die sie nach fast vierjähriger Beurteilungszeit auch gewann, siehe Webseite der WTO zum Fall US — Steel and Aluminium Products (Switzerland), DS556, https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds556_e.htm. Nur dass damals bereits klar war, dass sich die USA wenig um Urteile der WTO schert. Dazu und zur Urteilsbesprechung siehe Burghartz/Guardiola, The Jurisprudence of WTO Dispute Resolution (2022), Swiss Review of International and European Law (SRIEL) 2023, S. 299-333.

[3] Russland hat angedroht, den CBAM vor WTO-Gericht einzuklagen, siehe Webseite der WTO: https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds639_e.htm

[4] Siehe NZZ vom 11.November 2017, «Buy American» in der Praxis: 20 000 Teile und andere Herausforderungen für Stadler Rail in den USA», https://www.nzz.ch/wirtschaft/20-000-teile-und-andere-herausforderungen-ld.1326589

[5] Dabei ist zu erwähnen, dass der Handel mit Dienstleistungen stärker zunimmt als der Handel mit Güter, während der dabei der Anteil von IT-Dienstleistungen der am schnellsten wachsende Sub-Sektor darstellt.

[6] Siehe dazu natürlich intelliprocure.ch

[7] Siehe Webseite der Berner Fachhochschule BFH, https://www.bfh.ch/de/aktuell/news/2025/stuermer-abhaengigkeit-microsoft/.

[8] Siehe Recherche der Republik im Rahmen der Reihe «Do not feed the Google», Folge 5 mit dem Titel «Geheimverfahren in den USA: Half Google, einen Schweizer auszuspionieren» vom 24. Januar 2023, https://www.republik.ch/2023/01/24/do-not-feed-the-google-folge-5-wurde-ein-schweizer-ausspioniert

[9] Der Schweizer Schriftsteller Lukas Bärfuss spricht in diesem Zusammenhang sogar von der «Schweiz als Kolonie», siehe ZEIT Nr. 48/2025, aktualisiert am 12 November 2025.

[10] Siehe statt vieler Hongfei GU, Data, Big Tech, and the New Concept of Sovereignty, in: Journal of Political Science, 2023, pp. 591–612, p. 592 (https://doi.org/10.1007/s11366-023-09855-1)

[11] Im Beschaffungs-Jargon spricht man hier von Inhouse oder Instate gem. Art. 10 Abs. 2 BöB/IVöB. 

[12] Wieso das besonders bei Digitalisierungsprojekten besonders relevant und gar nicht so unmöglich schwierig ist, zeigt eine Studie der BFH vom November 2023, siehe https://www.bfh.ch/de/aktuell/fachveranstaltungen/gemeinsam-beschaffen/

[13] Zentrum für Digitale Souveränität der Öffentlichen Verwaltung (ZenDiS) des deutschen Bundesministerium des Innern und für Heimat (BMI)

[14] Dazu gehören die EU und die USA, nicht aber China. Das heisst chinesische Anbieter können bei öffentlichen Aufträgen diskriminiert werden, ohne dass dies einem internationalen Abkommen der Schweiz widersprechen könnte. Die EU macht von diesem Ermessensspielraum rege Gebrauch, wie die neuen regulatorischen und praktischen Entwicklungen rund um das «International Procurement Instrument» (IPI) zeigen, siehe beispielsweise Financial Times vom Juni 2025, «EU restricts Chinese medical devices in new trade dispute».

[15] Im nationalen Recht umgesetzt in Art. 10 Abs. 4 lit. a BöB/IVöB.

[16] Dies bedeutet, dass der entsprechende Auftrag zumindest schweizweit, aber wohl auch in der EU ausgeschrieben werden müsste.

[17] So kann es sich zum Beispiel aufdrängen, für den Datenschutz eine Äquivalenzbescheinigung anhand der «Liste der sicheren Drittstaaten» des EDÖB einzuforder und nicht per se einzelne Länder auszuschliessen oder gar Serverstandort Schweiz o.ä. einzufordern.

[18] Auch in anderen Bereichen bestehen hier hohe Lieferkettenabhängigkeiten, die insofern gefährlich sind, als sie den Handlungsspielraum der einzelnen Staaten beschränken. So dominiert China zum Beispiel 80% des ganzen Handels an Solarpanels. 2025 zogen auch die USA nach und schränkten den Export von KI-Chips ein.

[19] So hat China 2010 für einige Zeit den Export von seltenen Erdmetallen nach Japan verboten. 2024 schränkte China den Export flächendeckend ein und führte Exportkontrollen für 700 Komponente ein.

[20] Eines der wenigen bekannten Beispiele ist das «Supply Chain Agreement», das einige Indo-Pazifische Länder zusammen mit der damaligen Biden Regierung im Rahmen des Indo-Pacific Economic Framework IPEF verhandelten.

[21] Siehe dazu mehr auf der Webseite «SwissChips» der ETH Zürich unter: https://swisschips.ethz.ch/