Beschaffungsstrategien und Monitoring

Als ich das Podcast-Studio versteckt in der Seitengasse im Berner Weissenbühl-Quartier endlich gefunden habe, ist Marc Steiner schon da. In gewohnt aufgestellter Manier ist er ins Gespräch vertieft mit Helen Alt, unserer Podcast-Produzentin. Es ist ein aufregender Moment. Nicht nur, weil wir endlich in einem richtigen Podcast-Studio mit Schalldämpfung und Mikrofonen und allem drum und dran aufnehmen dürfen, sondern weil wir uns als Fachgruppenleitungs-Tandem für einmal nicht mit Excel-Tabellen und E-Mails rumschlagen. Stattdessen dürfen wir uns über das unterhalten, was uns antreibt: Strategische nachhaltige öffentliche Beschaffungen! Mit allem, was vor und nach der Beschaffung dazu gehört.

Qualitätswettbewerb ist Führungssache

Beschaffungsstrategien – damit liegt uns Marc Steiner schon seit langem in den Ohren.[1] Und zurecht, denn: Zwar hat das Schweizerische Beschaffungsgesetz seit der Revision 2021 das Nachhaltigkeitsgebot und der Qualitätswettbewerb verankert.[2] Doch auch fünf Jahre nach der Revision zeigt ein Blick auf die Ausschreibungen (siehe dazu intelliprocure.ch), dass noch längst nicht alle Ausschreibungen Nachhaltigkeitskriterien haben und dass der Preis oft noch höher gewertet wird als die Qualität (wozu auch Nachhaltigkeitskriterien zählen) – auch bei wenig standardisierten Gütern und Dienstleistungen. Dies mag viele Gründe haben. Einer davon ist, dass strategische Themen wie Nachhaltigkeit und Qualitätswettbewerb viel zu oft in den Verantwortungsbereich des operativen Einkaufs abgewälzt werden, statt als Führungsbekenntnis von oberster Ebene abgesegnet zu werden.

Strategisches Vorgehen statt «administratives Gewurstel»

Dass die strategische Steuerung im öffentlichen Beschaffungswesen auf der operativen Ebene ihren Effekt weniger gezielt entfalten kann, zeigt sich anhand des Beispiels der nachhaltigen Beschaffung: So verlangt das neue Nachhaltigkeitsgebot im Beschaffungsrecht, dass öffentliche Mittel nachhaltig eingesetzt werden.[3] Hier zeigt sich: Nachhaltigkeit ist nicht gleich Nachhaltigkeit. Nachhaltigkeitskriterien können auf viele, unterschiedlich stark verpflichtende, Art und Weisen in Ausschreibungen eingebaut werden, je nach Ambition der Beschaffungs- oder Bedarfsstelle. Beschaffungs- und Bedarfsstellen haben einen grossen Ermessensspielraum – und dieser muss auf Führungsebene durch ein Strategiedokument, dass die breiten Leitlinien, Stossrichtungen und Ziele im Beschaffungswesen festhält, abgesteckt werden. Damit wird den Einkäufer*innen ein Kompass in die Hand gegeben. Alles andere führt, um Marc Steiner zu zitieren, im operativen Bereich zu «administrativem Gewurstel» und lässt ein grosses Steuerungspotenzial brachliegen.

Beschaffungsstrategien: Gesamtbild mit vielen Puzzleteilen

Doch was genau ist eine Beschaffungsstrategie? Was soll da drinstehen und wer braucht die? Es gibt nicht die eine Betty-Bossy-Beschaffungsstrategie. Marc Steiner, Mitautor der Beschaffungsstrategie des Verteidigungsdepartements VBS betont, dass es verfehlt wäre, sich in einer Beschaffungsstrategie nur auf einen Aspekt zu konzentrieren: «Allzu oft richtet sich der Blick vorschnell auf ein einzelnes Thema, sei es Nachhaltigkeit, Wettbewerb oder Transparenz. Eine gute Beschaffungsstrategie greift jedoch all diese Aspekte auf und fügt diese Puzzleteile zu einem grösseren Ganzen zusammen.» So unterschiedlich Beschaffungsstrategie ausgestaltet sein können, gemeinsam ist ihnen Ziel und Zweck: Nämlich den Anwender*innen einen Orientierungsrahmen zu bieten, der die kohärente Umsetzung von Beschaffungsvorgaben ermöglicht.

Nach der Ausschreibung ist vor der Ausschreibung

So viel zur Planungsphase vor der Ausschreibung. Ebenso entscheidend ist jedoch die Phase danach. Denn dann beginnt das Daten-Monitoring: die nachträgliche Auswertung der Beschaffungsstatistik. Dieser Schritt wird oft übergangen, weil die Ausschreibung scheinbar abgeschlossen ist. Tatsächlich gilt aber: Nach der Ausschreibung ist vor der Ausschreibung. Wer vergangene Verfahren analysiert, kann Fehler vermeiden, Defizite beheben und künftige Ausschreibungen gezielter steuern. Das Potenzial des Daten-Monitorings ist gross. Ein naheliegender erster Schritt ist die sogenannte Ausgabe-Analyse («Spend Analysis»). Sie zeigt, in welchen Bereichen wie viel Geld ausgegeben wurde, an welche Anbieter Aufträge gingen und wo Einsparungs- oder Diversifikationspotenzial besteht (siehe Grafik). Im Sinne einer nachhaltigen und qualitätsorientierten Beschaffung lohnt es sich jedoch, noch weiterzugehen und die jeweiligen Herausforderungen und Treiber genauer zu analysieren und diese mit Datenvisualisierungstools auch für Anwender*innen einfach zugänglich zu machen.

Daten-Monitoring: Mehr als nur ein Kontrollinstrument!

Für den Bund ist ein Beschaffungsmonitoring bereits seit der Gesetzesrevision Pflicht und er überprüft Beschaffungsdaten im Rahmen des jährlich zu erfolgenden Beschaffungscontrollings.[4] Der Bund macht dabei mehr als nur eine Ausgabe-Analyse, sondern erfasst auch die Anzal der freihändigen Vergaben (und den jeweiligen Ausnahmetatbestands), um Missbrauchsrisiken aufzudecken. Zudem reflektiert er die «Einhaltung der Stossrichtung der Beschaffungsstrategie der Bundesverwaltung».[5] Dies veranschaulicht gleich zwei wichtige Punkte: Erstens, dass die Wirksamkeit von Beschaffungsstrategien erst durch Reflektion im Daten-Monitoring zum Fliegen kommt (man könnte fast sagen: Wer Beschaffungsstrategie sagt, muss auch Beschaffungsdaten-Monitoring sagen…). Und zweitens: Monitoring ist viel mehr als nur ein Kontrollinstrument (also kein «cover my ass», um es in den Worten von Marc Steiner auf den Punkt zu bringen) – sondern liegt immer auch im eigenen Interesse der Beschaffungsstelle, die damit Transparenz und Vertrauen schafft und sich selbst ein Steuerungsinstrument in die Hände spielt.

Nach knapp einer Stunde ist unsere Zeit im Studio vorbei und das Gespräch mit Marc Steiner endet an einem Punkt, wo ich es eigentlich noch gerne weitergeführt hätte: Nämlich dann, als wir darauf zu sprechen kamen, wieso ein gutes Menschenbild für ihn alternativlos ist und es die Freude am Umgang mit den Menschen ist, die ihn antreibt (eine gute Voraussetzung sowohl für die Arbeit als Richter wie auch als Dozent). Der Tag geht weiter. Raus aus dem Studio, nach einer Kaffeepause schon wieder rein in die nächste lange Sitzung. Irgendwann während der Sitzung, als es draussen bereits dunkel wird, hält Marc Steiner inne, dreht sich zu mir um und sagt: «Verdammt. Jetzt weissi wasi vergesse han z sägä im Podcast. Nämlich, dass s Bundesamt für Informatik und Telekommunikation (BIT) unbedingt ä Beschaffigsstrategie brucht…»

Referenzen

[1] Siehe zum Beispiel Marc Steiners Text für das von unserem Institut «Public Sector Transformatoin» herausgegebene Format «Public Sector Perspectives» mit dem Titel: «Internationale Beschaffungstrends Strategien zur Transformation im  internationalen Kontext», https://www.bfh.ch/de/aktuell/storys/2024/internationale-beschaffungstrends/ oder sein Interview mit der Fachzeitschrift «die Baustellen», https://www.bfh.ch/de/aktuell/news/2024/marc-steiner-im-interview-mit-die-baustellen/.

[2] Siehe dazu Artikel 2 und Artikel 41 des Bundesgesetzes BöB und der interkantonalen Vereinbarung IVöB.

[3] So will es Artikel 2 BöB/IVöB. An dieser Stelle, erlaube ich mir auf meinen kürzlich erschienenen Artikel im Buch «Nachhaltige Entwicklung im Schweizer Recht» (herausgegeben von Charlotte Sieber-Gasser/Elisabeth Bürgi Bonanomi/Rika Koch) mit dem Titel «Das Nachhaltigkeitsgebot im öffentlichen Beschaffungsrecht – Der Staat als Vorbild?» zu verweisen.

[4] https://www.bkb.admin.ch/de/berichterstattung#Beschaffungscontrolling-Bundesverwaltung

[5] Siehe zum Beispiel «Reporting Set Beschaffungscontrolling 2024» der Bundesverwaltung, aufrufbar auf der Webseite der Beschaffungskonferenz des Bundes BKB, S. 52 ff., das ein ganzes Kapitel dem Thema «Monitoring zur Umsetzung der Beschaffungsstrategie» widmet und aufzeigt, welche Beschaffungsstellen welche Nachhaltigkeitskriterien in welchem Umfang berücksichtigen.